與以往相比，大型城市的建設複雜度明顯提高，面對極端天氣等非傳統風險提出的新挑戰，防災減災要實現從注重災後救助向注重災前預防轉變

建設韌性城市，是應對極端天氣風險的必選項

讓城市從“抗災”走向以“耐災”為核心，全面提升城市的彈性和安全性，保障可持續發展

文 |《瞭望》新聞週刊記者 程姝 李松

7月，我國七大江河流域全面進入主汛期，自然災害風險嚴峻複雜。特別是17日以來，河南普降暴雨、大暴雨，區域性特大暴雨，鄭州市多個國家級氣象觀測站日降雨量突破有氣象記錄以來歷史極值。極端天氣造成的城市內澇造成重大人員傷亡和財產損失，牽動著億萬國人的心。

中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一。統計資料顯示，2020年，我國各種自然災害共造成1。38億人次受災，10萬間房屋倒塌，19957。7千公頃農作物受災，直接經濟損失3701。5億元。面對極端天氣造成的災情，我們必須警醒，防災減災的弦時刻不能松。

接受《瞭望》新聞週刊採訪的多位專家提出，隨著經濟的飛速發展，與以往相比，大型城市的建設複雜度明顯提高，面對極端天氣等非傳統風險提出的新挑戰，防災減災要實現從注重災後救助向注重災前預防轉變。

7月22日，鄭州市中牟縣阜外華中心血管病醫院門診部，救援人員在積水的大廳內駕駛舟艇轉移病患   姚竣譯攝/本刊

　　防災減災 始於暴風驟雨之前

“防災減災，預案很重要，要提高應急預案質量和有效性。”我國著名應急管理專家劉鐵民將關注點直指應急預案，“過去認為，應急預案主要針對事後搶險，但其實它的主要功能之一是在事前，針對現實風險做好準備，與事後響應一氣呵成。”

可以說，事前準備決定了應急救援的成敗。回答好防災減災的答卷，須始於暴風驟雨之前。

“寧可備而不用，不可用時無備”。受訪專家認為，城市高質量發展需要建立防災減災的底線思維。應急預案、注重災前預防，正是底線思維的體現。這不僅需要各地區各部門要瞄準風險點，在防災救災上下繡花功夫，根據地理環境、時空條件、區位特徵、氣象約束等因素，在災害監測預報、應急救助演練等方面做足準備；也需要立足實際、主動創新，發揮技術作用、加強資訊共享、協調部門聯動，確保精確排查、精準響應、系統行動。

今年入汛前，北京按照“標準內”“超標準”兩級要求，修編完善了五類防禦和排程預案方案，落實重點橋區、易積滯水點“一橋一預案”“一點一預案”；分級落實水庫、河道、堤防、山洪溝道、城市積水點等防禦重點部位責任制、責任人。

“不僅僅是某一個部門釋出預警，而是要多部門聯動響應。”北京城市系統工程研究中心主任、研究員朱偉說，比如暴雨會產生什麼樣的危害，預警用什麼方式發；預警之後採取什麼措施釋出，單位是否實行彈性工作制，公交、地鐵是否停運，學校、培訓機構停課等，都要一體化考慮。

　　韌性城市 抵禦“非常態衝擊”

隨著城市化快速推進，人口、資金和基礎設施等資源進一步向大型城市和城市群集中。一旦發生災害，造成後果的嚴重程度也顯著增加。與此同時，大型城市日益複雜的立體交通網路、人流密集的地下軌道交通系統、各類深埋管線網路、多層地下車庫和人防設施等，都給防災減災提出了新要求。

在受訪專家看來，建設韌性城市，是應對極端天氣安全風險的必選項。

近年來，城市韌性已成為城市可持續發展的關鍵點之一。我國“十四五”規劃中，也有建設“韌性城市”的表述。

“要努力建設能有效應對各類事故災難的韌性城市。災害發生時，城市有能力承受衝擊，快速應對、恢復，保持城市功能正常執行，並透過不斷提高適應性，更好地應對未來的災害風險。”劉鐵民說。

“韌性指標”是衡量韌性城市建設水平的一大參考。指標包括城市空間佈局是否合理、組織動員是否順暢、治理方式是否有效等，其焦點更側重事先預防，讓城市擁有充分準備去抵禦“非常態衝擊”。

朱偉說，在建築安全的剛性要求、抗震等級等符合標準這些基本要求之上，還要考慮超過標準水平之後的抗災應對能力。再如交通系統，不能說一條道路斷了，整個交通就癱瘓了，得有替代預案。設施可以在超預計災害面前中斷，但正常執行的基本功能要儘可能保持。包括供水、排水、電力、燃氣及石油管線等生活、能源供給系統，都是大型城市風險防範的致命性弱點。

同時，韌性城市的建設還應在制度韌性、應急戰略思維、社會韌性建設方面同時發力。讓城市從“抗災”走向以“耐災”為核心，全面提升城市的彈性和安全性，保障可持續發展。

　　系統思維 跑好減災接力賽

防災減災是一場團體賽、接力賽，每一個參與者都至關重要。全社會統籌協調防災減災的能力，才是防範系統風險的關鍵。

“新時代的應急管理應樹立系統思維，不僅要有事前事中事後管理的有機銜接，還要使應急管理從分散管理走向綜合治理。”劉鐵民指出，組建應急管理部，有效整合優化了各種應急力量和資源。面對日益頻發的極端天氣，還應進一步樹立系統思維，克服“腸梗阻”，不斷加強風險應對和處置能力，對各種危機進行科學化、一體化、實時化、自動化、全程化管理。

此外，在災害面前，每個公民既是受災者，也是負有責任的應對者。做好“人”的工作，是韌性城市建設的核心所在。全體公眾對大型城市的脆弱性以及建設韌性城市的政策達成高度共識，並具有豐富的安全風險防範知識、較強的自救互救能力和高尚的道德操守，是城市成功應對重特大災難事故、實現高韌性發展的必要條件。

防災減災，關鍵是落在日常、落在細節。只有將應急處置培訓常態化，才能確保各個基層組織在意外情況下及時預警、及時應對、及時處置。受訪專家建議，應加強全民化、多層次、滲透式的公眾應急文化建設，針對不同群體“因材施教”，強化自然災害防禦科普教育，加強針對巨災的全環節演練。

一些基層實踐經驗可供借鑑。比如深圳市氣象局、應急管理局編制了《深圳市氣象災害公眾防禦指引（試行）》，提供14種災害的具體防禦指引。比如明確了颱風紅色預警訊號中，戶外人員應當如何避險，室內人員應採取什麼行動避免颱風侵襲，處於海邊、危房、簡易工棚等可能發生危險區域的人員應如何確保自身安全，更好地提升公眾防災減災意識和能力。

面對日益頻發的極端天氣“黑天鵝”，社會各界都應增強底線思維、系統思維，做到“救在當前，預在平時，防在長遠”。

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