21世紀經濟報道記者 李覽青 王俊 郭美婷 南財全媒體記者 吳立洋 北京、上海報道

重磅釋出，我國首份專門針對資料要素的基礎性檔案“資料二十條”——《關於構建資料基礎制度更好發揮資料要素作用的意見》（以下簡稱《意見》）釋出，《意見》將我國資料要素的發展方向起到“指南針”的作用：從總體要求、建立資料產權制度、建立資料要素流通和交易制度、建立資料要素收益分配製度、建立資料要素治理制度和保障措施六個維度提出具體意見。

本篇解讀將聚焦於資料產權制度，《意見》對資料產權制度的要求為“保障權益、合規使用”，對公共資料、企業資料、個人資料的使用分別做出了安排：企業資料方面

強調要發揮國有企業帶頭作用，引導行業龍頭企業、網際網路平臺企業發揮帶動作用，促進與中小微企業雙向公平授權

；研究資料產權登記新方式。個人資料要求按照個人授權範圍依法依規採集、持有、託管和使用資料，強調不得采取“一攬子授權”、強制同意等方式過度收集個人資訊。

探索由受託者代表個人利益，監督市場主體對個人資訊資料進行採集、加工、使用的機制。

可以預見，這些《意見》提出的新方向將刺激個人資訊資料信託、資料分析服務等行業進一步發展。

研究資料產權登記新方式 全國統一的資料資產登記體系亟需建立

資料具有非直觀、可複製、非排他、非競爭，這些特性極大衝擊了現代物權體系。一直以來，資料要素的權屬及其確立規則的不清晰，是影響資料要素流通交易的制約因素。

這次《意見》中提出了資料權屬的三權結構性分置。要求建立公共資料、企業資料、個人資料的分類分級確權授權制度。根據資料來源和資料生成特徵，

分別界定資料生產、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利，建立資料資源持有權、資料加工使用權、資料產品經營權等分置的產權執行機制

。

上海資料交易所研究院院長、復旦大學管理學院教授黃麗華解釋稱，

資料資源持有權體現了對資料資源持有者的權益保護，既是對資料控制事實狀態的確權承認

，也反映了促進國家資料資源登記彙總和強化資料分類分級保護的公共利益。資料加工使用權是包含加工權、使用權的複合權益。

資料產品經營權是包含收益權、經營權的複合權益

。

她認為《意見》

認可了資料以“產品”形態流通的行業實踐，認識到透過資料產品化，可以將勞動、資本等生產要素附著在資料要素上，提供更高質量的資料要素供給

。此外，三權分置淡化了所有權，因此，相應的用益權也就不必去過分強調了。

在北京師範大學法學院博士生導師、中國網際網路協會研究中心副主任吳沈括看來，在資料要素的流轉利用當中，

資料資源持有者、資料加工使用者、資料產品經營者之間並沒有截然的區分，有可能會出現角色重疊、交叉的情況

，這是落實中的挑戰。需要進一步的積累經驗，來豐富和細化與這三者相關的權利義務內容，進一步拓展它的規則含義。

《意見》要求研究資料產權登記新方式。此前在接受21世紀經濟報道記者採訪時，黃麗華曾提到，

資料資產的登記是資料流通交易的必要前置條件

，其本身也是一大市場，與資料產品交易市場共同組成了資料要素流通市場的兩大不同層次市場。她認為，資料資產的登記的意義包括四個方面：對於企業、個人而言，登記確認了其對資料的權屬；對於國家而言，登記意味著“摸家底”，將資料作為生產要素納入統計資源，從而展開基於資料要素的數字經濟活動；對於資料要素市場而言，登記確權實現了資料要素交易流通的可追溯，是資料要素、資料產品進入市場交易的第一步；對於公司而言，登記可以幫助企業進一步挖掘資料資源，實現資料價值。

同時，黃麗華指出，全國統一的資料資產登記體系亟需建立，她提出有效登記需要遵守的“七統一”原則，即統一登記依據、統一登記機構、統一登記載體（平臺系統）、統一登記程式、統一審查規則、統一登記證書、統計登記效力的原則。

龍頭企業、平臺企業為市場供給高質量資料 與中小微企業雙向公平授權

《意見》分別對公共資料、企業資料、個人資料的使用做出安排，要求推進資料分類分級確權授權使用和市場化流通交易。

具體來看，在公共資料方面，《意見》鼓勵公共資料在保護個人隱私和確保公共安全的前提下，按照“原始資料不出域、資料可用不可見”的要求，以模型、核驗等產品和服務等形式向社會提供，

對不承載個人資訊和不影響公共安全的公共資料，推動按用途加大供給使用範圍

。

推動用於公共治理、公益事業的公共資料有條件無償使用，探索用於產業發展、行業發展的公共資料有條件有償使用。

依法依規予以保密的公共資料不予開放，嚴格管控未依法依規公開的原始公共資料直接進入市場，保障公共資料供給使用的公共利益。

對於企業資料，《意見》提出，鼓勵探索企業資料授權使用新模式，發

揮國有企業帶頭作用，引導行業龍頭企業、網際網路平臺企業發揮帶動作用，促進與中小微企業雙向公平授權

，共同合理使用資料，賦能中小微企業數字化轉型。支援第三方機構、中介服務組織加強資料採集和質量評估標準制定，推動資料產品標準化，發展資料分析、資料服務等產業。政府部門履職可依法依規獲取相關企業和機構資料，但須約定並嚴格遵守使用限制要求。

黃麗華指出，

這是鼓勵國企、行業龍頭企業、網際網路平臺企業帶頭透過合規流通途徑，為市場提供高質量的供給資料。

其中，有一種情況需要特別宣告，即當政府部門依法依規履職中所需資料，不按照市場化機制執行。

但如何理解龍頭企業、平臺企業與中小微企業的雙向公平授權。華南師範大學法學院研究員、數字政府與數字經濟法治研究中心主任馬顏昕表示，目前對於雙向公平授權，現有的法律機制主要從反壟斷和反不正當競爭兩個角度進行平衡，前者依託於“必要設施”等概念，一旦構成法律意義上的必要設施，則企業的相關資料需要強制開放，以實現充分競爭；而後者旨在保護正常競爭秩序和先行探索者的合理利益，例如當前很多企業在自身網頁中設定Roberts協議，其他企業可以爬取網頁資訊，但必須遵守合理協議的要求和規定，否則就可能涉嫌不正當競爭。

馬顏昕認為，不管是反壟斷還是反不正當競爭，最終都是要實現市場的充分、合理的競爭，

既不能讓大企業實行壟斷，限制競爭，也不能任由小企業無序搭便車，要讓雙方在創新、發展的基礎上獲得應有的回報

。

除卻企業資料，個人資料的確權一直以來備受關注，個人資訊的保護與資料流通之間存在一定張力。並且在資料確權的過程中，圍繞個人資料的權屬，是控制權、人格權益還是財產權益，有諸多爭議。

《意見》要求建立健全個人資訊資料確權授權機制，強調“知情同意”的資料治理模式：對承載個人資訊的資料，推動資料處理者按照個人授權範圍依法依規採集、持有、託管和使用資料，

規範對個人資訊的處理活動，不得采取“一攬子授權”、強制同意等方式過度收集個人資訊，促進個人資訊合理利用。

華東政法大學教授、資料法律研究中心主任高富平提出了擔憂，個人和企業對資料的持有，

既可能由此激勵相關主體創造資料價值，也可能會給資料的獲取、流通和利用造成阻礙，在實踐中將會產生怎樣的效果，還有待進一步觀察。

支援第三方機構加強資料採集和質量評估標準制定 發展資料分析、資料服務等產業

在資料產權的章節中，《意見》提出了許多新的模式，在企業資料確權授權機制部分，提到支援第三方機構、中介服務組織加強資料採集和質量評估標準制定，推動資料產品標準化，發展資料分析、資料服務等產業。

馬顏昕表示，資料領域存在以下兩方面特點：一是技術性創新性強，需要大量專業性主體介入；二是資料碎片化，交易成本較高。因此，第三方機構和中介組織的加入可以提升專業性和效率，降低交易成本。具體而言，可

以協助進行合規性審查，降低交易風險；實現產品標準化，便於資料流動的實現；還可以將不同資料融合增值為新產品，提供資料開發、交易到使用的一條龍服務。

在個人資料的部分，提出要探索由受託者代表個人利益，監督市場主體對個人資訊資料進行採集、加工、使用的機制。

馬顏昕告訴21世紀經濟報道記者，個人資訊採集和利用實踐中，單個的資料價值不大，需要大量資料集合形成大資料才具備價值，這也就意味著對於個人資料的利用必然需要對巨量資料進行系統性採集、分析和使用，由此也誕生了兩個顯著的問題，一是由於每個個人資料在整體資料中佔比太小，損失往往也相對有限，因此每個個體進行個人資訊權益維權的邊際成本遠大於邊際收益，二是當每個個體擁有單獨的資訊決定權時，會極大增加企業市場主體獲得整體大資料的交易成本，阻礙資訊的流動。

因此，

無論是從解決個體碎片化維權難題的角度，還是從推動市場開發利用的角度，都期待透過個人資訊信託的“受託者”來代表個人利益，將零散的個人變成集中的主體，行使其權利，實現個人資訊保安和利用的平衡

。

不過，高富平對個人資料信託持保留意見，“將資料授權交由他人管理經營，最終分得的或許是薄利，並且是否有可行性，還待觀察。”

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