東漢末年皇室衰微，宦官與外戚在朝堂上輪流專政，社會黑暗，起義軍不斷，地方勢力不斷興起，導致國家動盪，益州的太常劉焉乘機建議當朝皇帝在刺史的基礎上設立州牧，掌

握一個州的經濟、政治和軍事權力，以鎮壓起義軍，維護和平。

在漢武帝時期將國家劃分為十三部州，而益州則包括了四川盆地和漢中盆地一帶，有漢中、蜀、永安等郡，西南邊疆被劃分成為了益州的一部分，而益州牧的設定對中國西南邊疆產生了巨大的影響。

州牧的設定以及發展過程

從堯舜禹時期一直到東漢末年這段時間裡，州牧這個職位幾經廢立，在廢立當中又不斷髮展，權力也隨之逐漸增大，

從掌握行政權向監督權轉變

，到最後發展成為掌管地方軍政權，集地方財政權、行政權與軍事大權於一身。

1、州牧的設立以及幾經廢立

牧這個職位並不是漢朝才出現的，早在堯舜禹時期就已經設定了州牧，在夏商周時期也是一直存在的，史載：“九州之長，入天子之國，曰牧。”這個職位一直延續到秦朝，直到秦始皇廢分封設郡縣之後，在地方上只有郡、縣兩級，沒有州的存在，州牧這個職位也就隨之而消失了。

而到了西漢漢武帝為了削藩，將天下劃分為幽州、冀州、幷州、兗州、司州、豫州、徐州、荊州、青州、揚州、涼州、益州、交州十三部州，分別派遣刺史在十三個州區內監視藩王，州由此復立，不過這個時期的州只是一個監察區，並非現在的行政區，亦沒有州牧，只設置十三部刺史監察。

隨著刺史的權力不斷膨脹，

在漢靈帝時期，刺史掌握州的監督權、行政權以及軍事權

，有大臣提議設立州牧，管理州郡地區。

西漢哀帝建平二年，朱博又奏請，要求罷州牧改回刺史，州牧在漢哀帝時期再次被廢除，到東漢末年，宦官專政，起義軍不斷，地方需要加強統治，益州太常劉焉向皇帝進言，要求重新設立州牧，維護地方和平，

史載：“刺史、太守，貨賂為官，割剝百姓，以致離叛。

可選清名重臣以為牧伯，鎮安方夏。”國家地方的動盪使得皇帝不得不同意劉焉的建議，“故焉議得用。出焉為監軍使者，領益州牧。”自此州牧在東漢末年復立。

2、州牧權力的演變

堯舜禹至西周時期的州牧只是一個

州的行政長官

，所掌握的權力只是

地方行政權

，到了漢朝，州牧的權力不斷增大，東漢後期的州牧掌握著

地方的軍政大權

，“欲收山澤之命，得精兵數千人，乃引兵與太祖會黎陽，以討袁譚、袁尚”，東漢後期國家戰亂不斷，

各地起義軍紛紛起兵，為了平定叛亂，州牧的統兵作戰是獲得後勤和兵源的保障，也是戰爭取勝的必要條件。而益州作為十三部州當中的一個州，州牧的權力自然也是一樣的。

益州牧設立的原因

在西漢初年為鞏固統治設立郡國並存制度，到了漢武帝時期，防止地方藩王權力過大，設立十三部刺史監督藩王，透過推恩令逐漸減小藩王的權力範圍，但是到東漢末年，國家傾頹，各地方勢力紛紛起來，佔據屬於自己的勢力範圍，形成地方割據勢力，而益州的劉焉也因為各種原因建議皇帝在益州設立益州牧。

1、地方起義不斷，刺史濫用職權

上文提到州牧的設定時立時廢，

而東漢後期設立主要是因為國家傾頹

，地方戰亂不斷，再加上東漢後期的刺史部的體制也發生了翻天覆地的變化，由監察區轉變為政區，而刺史的品階比地方太守的品階低，而且刺史也並不處理地方的政務，主要是負責督察郡守，自西漢末年之後，

刺史的權力發生了變化，開始從監察權轉變為掌握地方軍政大權，

刺史掌握大權之後開始主要用於為自己謀私利。導致民不聊生，百姓苦不堪言

，許多人被逼無奈做起了山賊，擾亂社會秩序，而且，益州是十三州當中較為偏僻的一個州，

包括了巴蜀地區和西南邊疆地區，這兩個地區在古時候地理位置偏僻，少數民族眾多，原本的流寇也多。再加上當時許多郡縣都被流寇攻擊，許多州的刺史被殺害，各州群龍無首，無法抵禦敵人。

益州太常上書皇帝設定益州牧，“靈帝政化衰缺，……，建議改置牧伯，鎮安方夏，清選重臣，以居其任，焉乃陰求為交趾，以避時難，議未即行，會益州刺史郗儉在政煩擾，謠言遠聞，而幷州刺史張懿、涼州刺史耿鄙併為寇賊所害，故焉議得用”可見州刺史被殺害為設定州牧提供了契機。

2、劉焉自己的私心

劉焉雖然在上書皇帝時說得冠冕堂皇，

表面是為了維護地方穩定

，

實質上只是為了自己

的私心，有史記載：“焉內求州牧以避世難，侍中廣漢董扶私於焉曰：‘京都將亂，益州分野有天子氣。’焉惑之，意在益州。”

而且當時東漢傾頹，國家即將不復存在，地方勢力紛紛起來，劉焉自己也需要佔據一方勢力，自己想要做無冕之王。劉焉想要從漢朝脫離出來，一方面是害怕國家破滅之時殃及池魚，為了自己的安危考慮，另一方面是自己想要擁有強大的勢力，上書皇帝，提出設定州牧，自己擔任益州牧。

益州牧對統治益州所做的措施

劉焉在成為益州牧之後，為了穩定自己的地位與權力，對益州進行了一系列的

整改措施

，首先他就將原來刺史的

辦公場所雒縣改遷至綿竹

，另外為了穩定地位他對益州有權有勢的人實行

雷霆之手腕

，“枉誅大姓巴郡太守王鹹、李權等十餘人”，

最初傷及那些地方有權之人的利益，他們起來反抗，反而被劉焉鎮壓，“犍為太守任岐與校尉賈龍舉兵反抗，……，劉焉依靠東州士，將其鎮壓。”對於叛亂和百姓則實行

懷柔的手段

，收買人心，“撫納離叛，務行小惠。”

劉焉在益州

恩威並施

，在益州擁有了

絕對的話語權

。劉焉為了更好地統治益州，在

益州內部進行了政區體制的調整

，例如對政區治所的變遷、對政區範圍的擴大或者縮小以及更改政區的名稱等，有史記載：“劉焉統治期間，曾經兩次遷移州治；劉璋時，曾“分巴郡立永寧郡……改永寧為巴東，以巴郡為巴西，又立涪陵郡。”

益州牧設立對西南邊疆的影響

益州牧的設立雖然主要是出於劉焉自己的私心，但是他成為益州牧之後所做的措施對西

南邊疆造成的影響

不置可否，雖然他的出發點不是那麼光明磊落，

但是他帶來的結果卻是好的。劉焉成為益州牧之後，對益州進行了一系列的措施，使得益州

更加適合自己統治

，為益州發展成為

“獨立王國

”提供了條件，也使得

州郡縣三級之間的聯絡更加緊密

，為

西南邊疆的穩定做出了巨大貢獻。

1、促進了西南邊疆地區的發展強大

西南邊疆地區

地處蠻荒、偏居一隅，

而且

多山區

，遠離中原發達地區，

經濟發展較為落後，生產力不發達，

再加上西南邊疆地區少數民族雖多，卻沒有特別強悍的民族能對中原的統治造成威脅，所以一直

不被統治者重視，

兩漢時期對於西南邊疆地區統治者更是持有

“重北輕南”的思想

，西南邊疆地區的經濟政治都不被統治者所重視，而且西南邊疆地區生產方式不一，有的以

遊牧為主

，有的種植為主，而且遊牧民族的行蹤不定，不利於管理，

只要他們不擾亂國家社會秩序，統治者是不願意管理的，而劉焉成為益州牧之後，西南邊疆作為

他統治的重要地區

，他

重視

邊疆地區的

經濟發展

，他對西南邊疆地區

因地制宜

，在邊疆地區

降低物價水平

，促進人們的商品交易，還把西南邊疆地區

作為了自己的資源倉庫

，有史記載：“逐漸從單純的遠夷之地變為供出官賦、軍資所出之地。”

2、促進了西南邊疆地區的穩定

劉焉成為益州的無冕之王之後，為

了穩定統治，掌握權力

，他牢牢地將西南邊疆地區掌握在益州範圍之內，

西南邊疆地區與益州形成一個整體

，而且劉焉將

西南邊疆地區掌握在巴蜀地區的控制之下，

隨著時間的推移，這個思想根深蒂固，使得

巴蜀地區與西南邊疆地區之間的統治關係固定化，

這樣一來

西南邊疆地區較為穩定

，也為後來統治穩定邊疆地區提供了條件。

總結

州牧自古以來就存在，只不過隨著時間的變化而不斷經歷廢立，州牧在漢朝的權力變化也是

幾經波折

，最終從小小的監察權擴大到掌握地方軍政大權。

西南邊疆地區從屬於益州

，劉焉要求設立益州牧，無論是出於私心還是真的為了穩定當時的社會，

都對當時造成了重要的影響，可以說是

利大於弊

，雖然加速了

東漢末年的分裂

，但是又在一定程度上促進了當地的發展，

維護了當地的穩定

，也為後世西南邊疆地區的穩定做出了貢獻。