最高法院案例：對於未按照協議約定履行義務提起的行政協議履約之訴的審查應當適用訴訟時效#行政法#

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裁判觀點

《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》第二十五條規定，公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議提起訴訟的，訴訟時效參照民事法律規範確定；對行政機關變更、解除行政協議等行政行為提起訴訟的，起訴期限依照行政訴訟法及其司法解釋確定。本案系池州百大以池州市政府未按照協議約定履行義務提起的行政協議履約之訴，參照上述規定，對於該案件的審查應當適用訴訟時效，而非適用起訴期限。一、二審法院以池州百大提起本案訴訟超過起訴期限為由駁回其起訴，適用法律不當，依法應予糾正。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2020）最高法行申3144號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：池州百大投資置業發展有限公司，住所地安徽省池州市站前區*。

法定代表人：吳詠梅，該公司執行董事。

委託訴訟代理人：陶子潤，安徽潤領律師事務所律師。

委託訴訟代理人：郭家漢，北京市金洋律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：安徽省池州市人民政府，住所地安徽省池州市**號。

法定代表人：操龍燦，該市人民政府市長。

再審申請人池州百大投資置業發展有限公司（以下簡稱池州百大）因訴安徽省池州市人民政府（以下簡稱池州市政府）不履行行政協議違法及行政賠償一案，不服安徽省高階人民法院（2019）皖行終1130號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

安徽省池州市中級人民法院一審查明，2004年6月6日，池州市政府所屬池州市清溪河環境綜合整治工程指揮部（以下簡稱環境整治工程指揮部）與合肥百貨大樓集團百大房地產開發有限公司簽訂投資框架協議，就合肥百貨大樓集團百大房地產開發有限公司投資清溪河整治二期專案進行了原則性約定。為落實投資框架協議的內容，2004年10月27日，環境整治工程指揮部與合肥商業控股百大房地產開發有限公司簽訂投資協議，就投資內容、投資額、投資補償及結算方式等進行了具體約定。投資協議簽訂後，合肥商業控股百大房地產開發有限公司成立了池州百大具體實施投資協議中約定的投資專案，雙方按照約定開始履行協議。

2018年元月，受池州市政府委託，安徽省池州市住房和城鄉建設委員會與池州百大就投資協議遺留問題進行了多輪磋商，並於2018年元月24日簽署《備忘錄》，雙方達成如下共識：1。池州市政府將未納入審計的225。2萬元投資款在2018年2月支付給池州百大；2。就池州百大提出的前期投資回報問題，雙方同意，繼續按照池州市政府原會議紀要的精神進行協商，在達成共識後再行結算；3。雙方無其他爭議。根據該《備忘錄》，池州城投公司於2018年2月將225。2萬元投資款支付給池州百大。雙方此後未能就尚未解決的投資回報爭議達成共識。

一審法院認為，本案爭議焦點是池州百大的起訴是否超過法定起訴期限。池州百大於2018年11月向安徽省高階人民法院提起民事訴訟，要求池州市政府承擔民事賠償責任。根據行政訴訟法原理，相對人要求行政機關履行法定職責，必須在知道其權利受到侵犯之日起向該行政機關提出或者在提出相關民事訴訟在民事裁判作出並生效後，知道行政行為對其權利義務產生不利影響的情況下，從生效的民事判決作出之日起計算其行政訴訟的期限。

本案池州百大既未在知道其權利受到侵犯之日起的法定時限內向行政機關主張權利，其提起民事訴訟亦未確定其權利是否受到行政機關行政行為的不利影響。行政訴訟法規定行政案件的起訴期限制度，其目的不是限制當事人依法享有的訴訟權利，而是要使行政相對人及時、正當地行使權利，透過法院的審查，使行政機關的行政行為及早處於穩定、合法狀態。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規定“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。”

本案中池州百大訴稱池州市政府未實施向其足額補償南湖溝地塊約85畝（含水面）土地以及未向其提供不低於260畝南馨園二期土地的行為，是池州市政府不履行行政允諾的職責行為，池州百大認為該行政允諾的職責已轉化為池州市政府的法定職責，也就是池州市政府不履行法定職責；該不履行行政允諾的職責行為具有與傳統行政訴訟審查物件一樣體現單方性、高權性特點，應適用起訴期限的規定。而該兩個地塊的掛牌出讓活動池州百大系實際參與併成功競得該兩地塊的土地使用權，那麼在2005年1月5日、2006年12月4日，池州百大就已經知道了池州市政府不履行法定職責，但是其於2019年1月25日才向一審法院提起行政訴訟，已超過法定起訴期限，應予以駁回起訴。

依據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第二項之規定，裁定駁回池州百大的起訴。

池州百大不服，向安徽省高階人民法院提起上訴。

二審法院認為，池州百大的請求系確認池州市政府不履行《池州市清溪河綜合整治二期工程專案投資框架協議書》和《池州市清溪河環境綜合整治二期工程專案投資協議書》所載行政允諾的行為違法及行政賠償，一審法院以超過起訴期限為由，裁定一併駁回池州百大請求確認池州市政府不履行案涉協議違法及行政賠償的請求，並無不當，依法予以維持。

但需要說明的是本案裁定駁回起訴，並不意味著池州百大的合法權益未受損，只是由於池州百大提起的本案訴訟請求不符合法定受理條件，人民法院不予受理，但並不阻礙池州百大調整訴訟請求另行起訴。同時池州市政府亦應當主動、積極的與池州百大協商，妥善處理案涉爭議。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

池州百大申請再審稱，其訴訟請求並沒有超過起訴期限和訴訟時效。請求撤銷一、二審裁定，再審本案。

本院經審查認為，《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》第二十五條規定，公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議提起訴訟的，訴訟時效參照民事法律規範確定；對行政機關變更、解除行政協議等行政行為提起訴訟的，起訴期限依照行政訴訟法及其司法解釋確定。本案系池州百大以池州市政府未按照協議約定履行義務提起的行政協議履約之訴，參照上述規定，對於該案件的審查應當適用訴訟時效，而非適用起訴期限。一、二審法院以池州百大提起本案訴訟超過起訴期限為由駁回其起訴，適用法律不當，依法應予糾正。

綜上，池州百大的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第四項規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規定，裁定如下：

本案指令安徽省高階人民法院再審。

審判長孫江

審判員李小梅

審判員馬鴻達

二〇二〇年十二月三十日

法官助理 張雪明

書記員 王 瑩