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清朝皇帝派出總督巡撫大員，最初常常是“值其事其地用兵者設之”。

如順治六年（公元1649年）八月給事中姚文然奏：

“北直接壤山東、河北一帶，盜賊日熾，商賈不前，耕桑失時。兵到則東剿西遁，兵撤則勾連復起。由地勢接連，兩省兵糧各有分疆。巡撫無調總兵之事權，總鎮亦無越境窮追之剿法。若仿江南川湖陝西之例，即將真保巡撫改為總督衙門…”從之。

順治十年六月又有諭曰：

“湖南湖北疆界遼闊，軍務甚繁，著祖澤遠（湖廣四川總督）專督湖廣，其四川兵馬錢糧，皆從陝西調發，境壤相連，著孟喬芳兼督四川”，遂設湖廣與川陝兩總督。

1、督撫兼任都御史、尚書、侍郎的緣起

派遣總督巡撫的事由，以軍事為多，即排程兵馬，其次是舉劾官吏，察吏安民。

加以督撫屬於由中央派出的差遣官，所以常以“兵部右待郎”、“右副都御史”或“兵部右待郎兼右副都御史”的名義派出，在此基礎上逐漸形成了督撫兼銜制。

不過在順治朝，這種兼銜還不固定。

如在總督的派遣上就有：

順治元年（公元1644年）六月，令前明太子太傅左都督駱養性以原官總督天津等處軍務；

七月，以吳孳昌為右僉都御史總督宣大山西處，兼管巡撫；

二年五月，以王文奎為兵部右待郎兼右副都御史總督淮揚；

閏六月，以內閣大學士洪承疇總督軍務撫江南各省等等。

在巡撫的派遣方面，多數是以“右僉都御史”或“右副都御史”名義派出。

但值得注意的是：

順治六年以林起風為兵部尚書兼右副都御史巡撫鳳陽；

順治二年七月以潘士良為兵都右待郎兼右僉都御史撫治鄖陽；

順治六年五月，以郭肇基為兵部左侍郎兼右副都御史巡撫廣西。

總之，順治一代，督撫兼銜還不固定。

總督巡撫兼銜是隨著督撫設定的完善化面走向固定化的。

2、督撫兼任都御史、尚書、侍郎的定例

其中重要的定製是四次，康熙三十一年（公元1692年）題準：

總督由侍郎補授者，原系左侍郎，改為兵部左侍郎，原系右侍郎，改為兵部右侍郎、兼都察院右副都御史；由巡撫補授者，應升為兵部右侍郎兼都察院右副都御史。

雍正元年（公元1723年）又議準各省督撫兼銜：

川陝總督、兩江總督俱授為兵部尚書，兼副都御史，其餘總督俱照舊例。侍郎、副都御史、卿員、布政使補巡撫者，俱授為右副都御史，僉都御史補巡撫者，改為右僉都御史，由按察使擢補者，亦授僉都御史。

至乾隆年間，又有二次重要調整。

一次是乾隆十三年（公元1748年）確定：

（1）川陝兩江總督，不論由何項官員補授者，俱為兵部尚書，兼都察院右都御史。

（2）其餘各省總督，由侍郎及別項官員補授者，俱改為兵部右侍郎，兼都察院右副都御史；如各部尚書及左都御史奉旨補授者，俱為兵部尚書兼都察院右都御史。

（3）巡撫中，取消右僉都御史兼銜，確定巡撫由侍郎補授者，為兵部右侍郎兼都察院右副都御史，不由侍郎補授者，無論何項官員，俱兼都察院右副都御史銜。

乾隆四十四年又對上述規定作了調整，確定總督一體授都察院右都御史，巡撫授都察院右副都御史，至於應否兼兵部尚書或侍郎銜，由吏部請旨定奪。

經過康熙、雍正、乾隆三朝的調整，督撫兼銜制度也趨於完善。

其特徵，一是總督與巡撫的兼銜的區分逐漸劃一明晰；二是督撫兼銜名稱也趨於固定。

3、為何督撫兼任都御史、尚書、侍郎？

兼銜制的存在，其意義是重大的。

一是使總督巡撫的身份具有雙重性，由於督撫所兼為都察院和兵部官銜，從而也就有了受中央派遣之使命。本來督撫地方官制化以後，負有地方行政之責，而兼銜制則使督撫具有了代表中央行使軍事和監察之權的意味，這就大大加強了督撫的事權，使督撫成為聯接中央與地方之間的橋樑。

二是透過兼銜制抬高督撫的地位。

《光緒會典》稱：

“凡百官之任，有管理以重其權，有行走以供其職，有加銜以顯其秩。”

清朝定官吏品秩，其中總督正二品，巡撫從二品，而武官中，提督從一品，總兵正二品，督撫在武官提督總兵之下。但在清朝的統治思想中，要防止軍事權膨脹，最好的方法莫過於以文制武。

康熙《大清會典》就說：

“國家軍旅之事，專任武臣，其在直省者以文臣監督，曰總督，曰巡撫。”

為使品秩低於提督總兵的督撫能夠“制武”，於是透過兼銜來拾高督撫品秩，使總督官階升為從一品，巡撫的官階升為正二品，從而能夠名正言順地對轄區內的提督總兵行使節制監督權。

在督撫地方官制化以後，總督巡撫成為地方最高軍政、行政長官，從而地就擁有了這一方面的職之權。

4、總督巡撫的職權

總督的職權，據《清朝通志》稱是：

“掌綜治軍民，統轄文武，考核官吏，修飭封疆。”

《清史稿》雲：

“總督掌釐治軍民，綜制文武，察舉官吏，修飭封疆。三年大此充監臨官，武科充主試官。”

對於巡撫的職權，《清朝通志》稱：

“掌宣佈德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊。”

《清史稿》雲：

“巡撫掌宣佈德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核群吏，會總督以詔廢置。”“其三年大比充監臨官，武科充主試官，督、撫同。”

總督巡撫總掌地方軍政、行政大權，除履行興民教化、整風調俗、賑災保甲等職責外，主要包括如下幾個方面：

（1）監督任用官吏之權。

實際包括四個方面：

一是保舉權。

督撫保舉權起於清初，順治十二年（公元1655年）曾令督撫和在京滿漢三品以上堂官保舉知府缺。

康雍乾三朝皇帝也多次詔令督撫保薦人才。

雍正在詔京外大臣薦舉道府州縣“親民要職”，擴大督撫保養物件的同時，也規定了薦舉數額：

總督舉三員，巡撫舉二員，皆“密封奏聞”。

可見保舉官員是督撫的重要職權，但在範圍、人員方面是有控制的。

二是對文職道、府以下，武職副將以下官員的題補和調補缺權，即上述文職缺出，本省督撫有權揀選應升應調之員，以題本或奏摺的形式向朝廷題請補授。

在武職副將以下的題補缺權中，還有一項“預保”權，即湖南、陝西、甘肅、四川、廣東、廣西、雲南、貴州、福建九省督撫得將題缺內的參將以下武官於未出缺前，預先保題，由兵部引見註冊。

三是對全省文武官員的監督權，即三年大計，由督撫對屬下官員出考具題，報送吏部。

出考具題，即依業績給所屬官員定出卓異、供職、劾三個類別。其中劃人“劾”類的知縣以上官員，六個月內由督撫給諮送吏部引見。

在每五年舉行一次的“軍政”考評中，由總督巡撫提督對各省綠營副將以下千總以上武官進行考核，按才技、年力、馭兵、給餉等方面給予評定。

四是每逢大比即鄉試，總督與巡撫共同充任監臨官，武科任主試官。

（2）節制綠營軍隊之權。

雍正朝修的《大清會典》說：

“國家設將帥之臣，以守封疆，又遣都察院堂官為總督、巡撫以統率之，總督節制全省，巡撫專司糧納而贊理焉。”

由此可見，總督巡撫軍事權力有所偏重，即總督主軍政、巡撫專司糧餉，負贊理之責。

然而在事實上，為儘快處理省內突發事件，朝廷也經常命巡撫，尤其是不設總督之省份的巡撫兼管軍務。

如康熙八年（公元1669年）九月準康親王傑書等議：

“文武既分職掌，巡撫例不管兵，但有未設總督之省，如遇軍需急務提督總兵官仍應會同巡撫料理”，並令“副將以下武職官員若有貪酷、殃民、侵餉等事，亦應巡撫察實題參。”

九年四月又命：

“各省巡撫不必概令管兵，其不設總督提督各省份，副將以下各武官令巡撫兼轄。”

在這裡，巡撫兼轄軍務還僅限於不設總督提督之省份，且事權較輕，還僅限於參與軍務，監督副將以下武職官員等方面，並無督兵進剿之職責，也不得檄令提督總兵發兵滅寇。

這種設定，意在使巡撫職權有所側重，但在運作中也帶來種種不便，正如乾隆十二年（公元1747年）諭旨所指出的：

“軍務關係綦重，巡撫與通省營弁不相統轄，從前撫、提各持意見，公文遂致掣肘。”

為克服這種狀況，雍正十二年（公元1734年）諭山西巡撫管理山西提督事務；乾隆年間又先後令河南、山東、貴州、江西巡撫兼提督銜；嘉慶時又定安徽巡撫兼提督銜。

這一兼銜的意義在於：

改變過去部分巡撫不能參與軍令和只能監督副將以下武官的情況，賦予這部分巡撫“節制”“稽察”省內綠營之權，即“通省武弁聽其管轄”、“節制通省兵馬”、“節制通省營伍”之權。

在明確督撫分駐省份巡撫軍事許可權的同時，還進一步確定：

“總督兼轄省份，由巡撫署考會題，校閱防剿，定為專責”，即總督兼轄省份之巡撫也具有監視考核武官，參與練校閱綠營，會同防剿等軍事權力。

督撫的軍事權，包括節制、統領、調遣三個方面的職權。

節制，即管理、督察省內綠營之權。

據羅爾綱先生研究，節制順序為：

總督可以節制轄區內的巡撫、提督、總兵；兼提督之巡撫節制轄區內各鎮；不兼提督之巡撫則有監視提、鎮的職責。

包括監督武官權（有定期舉行的，如五年一次的“軍政”，還有不定期舉行的）；題調黜免武員權（武員自副將以下，得由督、撫奏請黜免，其副將以下的題調缺，也都由督撫奏請題調）；疏定營制權（凡營制的建制，或其間隨時度務，因革裁復等事宜，都由督撫奏請頒定）。

統領，即統領所屬綠營之權。

清代綠營分標、協、營三個系統，總督和巡撫都有自己所屬的軍隊，稱督標或撫標，數量各省不同。

督標多的如兩江，達9000餘人，少的如湖廣，僅1000餘人，平均是4000人左右。撫標一般為千餘人。

這些是直屬總督巡撫併為其直接調遣的軍隊。而對於標之下的協、營、汛各軍隊，雖無“從屬”關係，但也有“統屬”的權力，即“標”有權統屬轄區內之各協、營、汛之軍隊。

調遣，即轄區內有事，督撫得徵調軍隊。

在清朝制度中，武官有管轄軍隊權，但無徵調權。

《大清會典》稱：

“凡將帥統領軍馬，守禦城地，及屯駐邊鎮，若所管地方遇有報到草賊生髮，即時差人體探緩急聲息，須先申報本管上司，轉達朝廷奏聞，給降御寶聖旨，調遣官軍征討。”

這裡“本管上司”，即總督巡撫。

督撫對提督總兵用兵得以節制，當轄內事情緊急時，督撫則可不必等候諭，自一面徵調所轄兵馬以赴事機，一面飛章奏聞。

在軍令方面，總督的地位要高於巡撫，即總督可徵調提、鎮，並可檄調巡撫標兵。

（3）監督財政權。

在清朝制度中，管理一省財政的是布政使。

布政使“十年會戶版，均稅役，登民數、田數，上達戶部”，也就是說，布政使直接向戶部負責。

然而，自總督、巡撫轉為地方官後，布政使成為督撫的屬吏，督撫對布政使的工作有綜理監督之責。

督撫的監督財政權主要是：

將各州縣衛所所徵收錢糧火耗，隨地畝舊額，酌定士民之成規，一面據實具奏，一面出示曉諭。“徜有司於額外多取，該督撫即行指名提參。”

奏銷地丁錢糧，由藩司核遣總冊，申送督撫覆核，每年春秋二季報部。每年督撫還須送考成冊一本，開列已完未完數目。

起運錢糧，“如布政使將解到線糧發換批迴，改抵別項，及府州縣不按款項矇混抵解”，“聽督撫糾參”。

督撫在錢糧徵收、起運存留和奏銷的過程中起稽核把關作用。

督撫的財政權中還包括對地方司庫、道庫錢糧進出的監督方面。

如布政司庫錢糧，每值奏銷交代，總督巡撫應親赴盤查，並具結報題。督撫新任，亦一例盤查。凡糧鹽道庫錢糧，每值奏銷交代，督撫暨兼管鹽政，督撫照盤查藩庫之例盤查報題，對各省常平倉亦如此。此外督撫還得抽查州縣倉庫錢糧。

（4）司法審判監督權。

明代以提刑按察使專理省一級司法工作。

清代仍置按察使，但隨著總督巡撫設定的常設化和制度化，督撫的司法許可權也得到明確。

順治八年（公元1651年）就有諭旨雲：

“自今以後凡有奏告之人，在外省應先於各該管司道府州縣衙門控訴。

若司道府州縣官不予審理，應於該管總督巡撫巡按衙門控訴。若總督巡撫巡按不準或審斷冤枉，再赴都察院衙門擊鼓鳴冤。…”

這就是說，督撫已成為一個審級，並且是地方審判的最高階。

在審判順序方面，徙罪以下之案件，即涉及戶口、婚姻、田產繼承，買賣、債務及鬥毆、偷盜等案件，府州縣可以自行審決，如不公，可向上司衙門申訴，道及直隸廳州為這類案件的終審機關，但須將材料報送按察使，督撫責任是對此進行核正。

而對於流刑以上案件，即涉及殺人、強盜、邪教、強姦、拐騙、窩賭、私鹽等情節較重的案件，府州縣得報後必須驗勘通詳，解上司以轉審。

程式為：

府屬之廳州縣由府轉審直隸廳直隸州所屬之縣，由該廳州轉審；直隸廳直隸州本管者，由道轉審；知府有親轄地方者，其本管亦由道轉。督撫對府州縣重要案件的審判進行復核與審勘。

徙罪以上重要案件，督撫履行的是複審權。

朝廷極其看重督撫的複審權，規定，凡涉及謀反、大逆、會匪等應處以凌遲、斬、梟首等刑的重大案件，督撫應“專折具奏，交部速議”；其餘斬、絞重案則“俱專本具題”，並分送揭貼於法司、科道。

（5）對外交涉權。

督撫之對外交涉權，起源於傳統藩屬體制。

嘉慶朝《欽定大清會典》稱：

“貢使到，由督撫具題奏聞。…貢使往來，由督撫委派同知或通判一員伴送。外國有事陳請，不得擅自徑申及陳奏御前，須由督撫轉奏。”

嘉慶帝雲：

“各省封疆大吏，守土是其專責，遇有關涉外夷之事，尤當立時親往勘辦，務臻妥協，方為無忝厥職。”

由於清朝沒有專設之外交機關，又要避免被視為“夷”的外國使臣直達御前，所以以地方督撫為折衝，賦予他們交涉之權，其體就是上奏諮報和承轉之權。

但由於西方殖民者頻頻東來，交涉事務日趨複雜，所以清廷也允諾督撫變通和就地處理外交事務。

道光二十七年（公元1847年）諭署兩廣總督徐廣縉：

“嗣後遇有交涉事件，…變通參酌是在該署督臨時加意權衡體察。”

這種“變通參酌”的事例，一是訂立交涉章程。乾隆二十四年（公元1759年），兩廣總督李侍堯奏定《防範外夷規條》；嘉慶十四年（公元1809年），兩廣總督百齡訂立《民夷交易章程》6條：道光十年（公元1830年）十月，英吉利大班違禁攜帶好人進入廣州住館，並偷運槍炮，兩廣總督李鴻賓又上奏的議變通增減防範外夷章程。

二是自行處理交涉爭端。如嘉慶十九年（公元1814年），“英吉利國護貨兵船違例闖入虎門”，兩廣總督蔣攸銛“示以兵威，派員詰責”，“英人屈服遂揚帆去。”

督撫的交涉權中還包括監管海關權。

清代海關設定監督一職，一般“以內務府司員簡充”。但從康熙五十九年（公元1720年）起，陸續將江海關、浙海關交給巡撫管理。雍正年間又確定粵海關、閩海關“歸巡撫衙門委府道徵收”。

1734年雍正諭旨：

“督撫或不關心，監督動則掣肘，不獨於稅務無補，即於地方亦難免擾累。…嗣後凡有監督各關，著該督撫兼管所屬口岸，飭令該地方文武各官不時巡查，如有縱容滋擾情弊，聽該督撫參處。”

可知這種監管，主要是監察海關官員和海關管理。

上述權力，實際上都是督撫的職之權，即身為督撫之職，便擁有這些權力。

兼銜制的固定化和制度化，實際也使督撫的監督、軍事權固定化，成為督撫職之權的組成部分。

這些權力，記之於會典，載之於事例，成為一套嚴整的行政法規，成為督撫行使權力的主要依據。

從上面我們可以看出，督撫職權包括地方軍事、行政、司法、財政、交涉諸方面，可謂無所不包。

這樣，地方在督撫這一級形成了一個集權體制，達到了督撫“事權歸一”的結果。

5、督撫密摺奏事權

然而督撫除擁有上述職權外，還擁有一項重要權力，即密摺奏事權。

密摺奏事起於康熙年間。康熙五十一年（公元1712年）曾有一道上諭稱：

“朕為國為民，宵旰勤勞，亦屬分內常事。此外所不得聞者，常令各該將軍、總督、巡撫、提督、總兵官，因請安折內附陳密奏，故各省之事不能欺隱，此於國計民生大有裨益也。”

從康熙逾旨得知，密摺最初是於請安折內附陳的。

但到雍正嘉慶年間，則進一步發展成奏摺制度。為了保密，其進呈方式也是特殊的，即由朝廷頒給專門折匣，奏事時將奏摺裝入封套，匣外加銅鎖，用蓋有御押黃紙封口，派人賁京，交乾清門奏事官，直達御前。

對於督撫而言，專摺奏事是他門的基本權力。

督撫所寫奏摺，一般包括兩大類，一是對皇帝所希望瞭解的有關情況進行彙報，如官員行為、營伍情況、氣候、風俗、百姓生活等等，另一類則是對有關事件提出建議和陳請。

督撫奏請事件，包括其管轄區域內之事，也包括國內其他事務。

皇帝對於督撫奏摺，一般的加以硃批，交還本人執行。事關重大者劃由皇帝與軍機大臣商議決定，或以“寄信上諭”形式下達命令，或轉交部議。

（正文完）

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