文字和國家出現後，官文書便應運而生，成為國家行政管理運轉的重要憑藉。早期官方文書的命名、形制都沒有非常嚴格的界定。至秦始皇，為彰顯帝王權威而設定諸多專稱，天子號曰皇帝，自稱朕，其命曰制、令曰詔。漢承秦制，且進一步強化這種趨勢，遂使官文書由簡入繁，進入重大發展時期。這些朝廷公家實用文書最初以言“政事”的面目出現，有嚴格的文體書寫規範，為國家的組織管理提供了堅實的基礎，可謂“以文書御天下”。此後則在儒家文化的浸染下日益變得雅馴，由此得以進入“文章”序列。
秦漢“文書行政”
為規範國家治理，秦律明確規定：“有事請殹（也），必以書，毋口請，毋羈請。”即下級有所請示須採取書面方式，不能口說或代為請示。其實秦政無論詔令下達，還是下情上通，一概用書面形式，可謂“無事不成文”。漢承秦制，官文書的分類日益細密，相關公文的格式、措辭等都有明確要求，且日益完善。從傳世文獻和近百年出土的秦漢簡牘看，當時“文書行政”空前發達，官文書在製作、收發、辦理、保管等各個環節都有嚴密的制度，其種類和數量都甚為可觀，由此成為重要的行政工具，承擔著龐大帝國各項事務的管理職能。正如王充所云：“漢所以能制九州者，文書之力也。”
一般而言，秦漢特別是漢代官文書可分為三大類：一是詔、策、敕、璽等皇帝下行文書；二是章、表、奏、議等官吏上行文書；三是一般官府往來文書。此類有諸多細目：如包括書記、奏記、箋記等官員間往來文書；檄、諭等聲討和曉諭之文；牒書等簡略通事之文；語書、（條）教、府書、科令、條式等地方法規和教化之文；變事書、奔命書等事關急變之文；應書、報書、舉書等垂詢、質疑與回覆之文；除書、遣書等升遷調動文書；病書、視事書、予寧書等請假報告之文；致、傳、過所等通關證明類文書。此外，當時還有數量龐大的簿籍類檔案，目前出土的秦漢簡牘中一半以上都屬此類。其中有涵蓋地方各類事項的綜合性集簿（類似綜合統計報告），涉及地理行政、官員編制、榮譽人員、人口構成、土地使用、錢穀出入等事項。也有分類記錄的簿籍，用以登入吏員名籍、廩食、換調、休病、坐罪、財產等情況，或記錄車馬兵器以及粟糜谷茭等糧草日用的出入、折損情況，內容龐雜。
此外，秦漢還有各類司法律令，以保證社會各種關係、各項事務的處理有可遵循的標準。律令類文書和上述官文書關係緊密，有些律令甚至直接由詔書等轉換而來。因此如果從更廣義的角度觀察，律令亦可歸入官文書。
秦漢官文書發展的豐富樣態顯示出其行政的法制化和書面文書的規範化均達到相當高度，如此就使得資訊溝通能維持在一個較高的效率水平。秦漢帝國疆域廣袤，官文書的成熟運作，有力支撐著國家各項事務有條不紊地執行，在當時的科技和通訊水平下，這不能不說是一個巨大的歷史成就。
文吏和儒生
秦至漢初，文書的撰作、管理主要由一批訓練有素的文吏承擔。這些“公務員”的培養基本上採取“以吏為師”的模式，所學以政府法令規程為主，且多與處罰和治獄之事相關，可謂奉律令以從事的刀筆吏。然而，他們雖能熟練處理國家各項事務，熟知刑名錢穀、公務文案，但一味聽命於上，純粹倚仗形式化的條文以及法治手段統治社會，絲毫不講禮義孝悌，不談仁愛教化，缺乏必要的執政溫情，也無任何執政彈性。加之辭多鄙固，鮮有雅才，故侷限性也是很明顯的。當法律和法吏日益嚴苛酷烈，吏政的高效反倒會對整個社會造成越來越強的壓迫，勢必引發不可調和的矛盾。故這種依靠文吏文書的行政管理方式最終也推波助瀾，成為龐大秦帝國轟然倒塌的原因之一。因此，漢代儒生參政後藉助對秦政的反思，對文吏極盡批評，認為他們是僅有“察察小慧”卻不知大體、亦無大能的“俗吏”；是狠戾刻深、違天害德、不顧國患的“殘賊之吏”。儒生推崇能同時承擔道義、教化和規諫的君子賢人，並自視具有批判性和理想精神，在治國理政方面高於文吏。
其實，儒生從政，其優勢和劣勢也非常明顯。從其知識結構看，儒生所學為儒家一直推崇並傳承的“六藝”，是古代基本典籍。藉助這些經典的傳播，儒家為自己培植了深厚的社會根基。同時，“六藝”之學亦是一門包蘊深廣的“博學”，藉此可培養個人或群體多方面的素養和精神旨趣，如知古今、明禮儀、修言辭、尚德行、崇王道、識大體等。儒家對人性良善的期待，對歷史演進乃至文明進化的深入思考，以及濟時拯世的深遠理想、維護社會文化秩序的自覺等，亦經由“六藝”潛移默化而來。因此，儒生所代表的儒家文化有著獨特的文化感召力，這是文吏所難以企及的。然而，由於先秦儒家多以學士身份在民間從事文化活動，較少參政，故秦漢之際，相當一部分儒生其實是時人所謂的“拘儒”“腐儒”“鄙儒”“愚儒”。他們拘執於誦經演禮，思維迂闊，不通世務，不達時宜，“口能言治亂，而無能以行之”，亦被文吏所譏諷。史家司馬談曾以“博而寡要，勞而少功”概括儒家不足，針對的正是儒生拘文牽古、政治實務能力的欠缺。
因此，漢代儒生一旦進入官僚體系參與帝國管理，面對兵刑錢穀、考課銓選等一系列具體現實問題，就必須做出調整：言郊祀必洞於禮，陳戎事必練於兵，議佃谷先曉於農，斷訟獄務精於律。思考的物件要具體化，所提出的諫議要具有可行性。故漢代逐漸開始推崇間習經律，或明經之外而有其他專長的“通儒”。如西漢大儒董仲舒通《春秋》經，其所謂“以《春秋》決獄”，其實是以相關律令斷事，同時以經義衡其輕重。東漢大儒馬融、鄭玄等也都有律令章句之作，鄭玄注《周禮》《禮記》甚至引漢律以明經義。觀兩漢史書中所記中高層官吏的教育背景，很多都先習律令為吏而後學經，或是經、律間習。因為若僅為地方小吏，明瞭行政規程技術，循規蹈矩亦可用。而如欲更上一層樓，乃至出入中央、對揚王庭，則需一定的經術文雅和大局觀，同時需要有明確的理政思想。因此，漢代政府選拔人才就將經、律併為考察專案。漢代識字課本《急就篇》雲：“宦學諷《詩》《孝經》《論》，《春秋》《尚書》律令文。” 這就是以韻語總結了為政做官所需掌握的本領。在這樣的時風之下，官僚階層的知識結構和文化素養逐漸發生大的改觀，至漢武帝時，公卿大夫士吏即“彬彬多文學之士”。此後文吏儒生進一步走向融合，逐漸確立了新的官吏標準：“通於世務，明習文法，以經術潤飾吏事。”在漢代知識者看來，吏服雅馴，儒通文法，方能寬猛相濟，剛柔自克，達到一種理想的狀態。
由“政事”到“文章”
文吏和儒生的融合使得漢代言“政事”的公文變得溫文爾雅，尤以詔策奏議最為典型。這些文書往往要解決重大現實問題，決定著國家的大政方針，代表著國家政治理念和意志，故無論在內容、說理方式還是在言語修辭方面都格外講究。
帝王一言九鼎，詔書以文字形式釋出，朝出九重，暮行萬里，風動草偃，山鳴谷應，有極特殊的影響力。故漢人認為要首先表現出眼界上的高屋建瓴：“明天人分際，通古今之義。”其次在修辭上要追求“文章爾雅，訓辭深厚，恩施甚美”。目前所見漢代詔書雖根據言說目的和接受物件的不同而選擇了不同的表達方式，但大都典雅溫潤，坦蕩誠摯，既含風雨之潤，又有君王之威。同時，漢詔亦多“懼詞”，整體表現出唯恐德不配位的謹慎和剋制，與秦始皇詔令的剛硬俊朗、氣勢凌人形成鮮明對比。
奏議文書是陳政事於王庭，為增加言政的高效，漢代奏議多恪守一事一議、單一主題的言說（撰作）原則。要求陳事達情，語義明朗；首尾條理，意止言結，很少肆意馳騁一己之信念，或在文采上揚厲鋪張。其論說時常引經據典、援舊例“故事”，但大都強調古今的聯結和邏輯的相通。在以古為據的同時，又根據現實具體情況做調整變通，注重確立國家目標，並有意構建新的政治傳統。因此，許多奏議之文繁約得正、華實相勝，呈現出謹慎務實而又舒緩從容的文風。與此同時，由於面對的是“家天下”的帝王，漢代奏議亦講究進諫之法，在修辭上注重說服技巧，言事說理的同時強調言辭的惻怛懇切，發揮情感的動人力量，這些無疑增加了公文的感性特徵。
總之，處理政事的“公文”在漢代逐漸提升了文化品位，有了獨特的風采和魅力，最終走出單純的實用意義，成為後世效法的“文章”。劉師培曾說：“文章各體，至東漢而大備。”而這其中大多數都是實用文類。因此，從某種意義上看，秦漢官文書的發展變化不僅代表著從“秦政”到“漢政”的變遷，也展示出古代實用文超越功利而走向“文章”“文學”的獨特路徑。
（作者系國家社科基金專案“秦漢文體史”負責人、杭州師範大學教授）