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宋代帝王選擇士大夫政治勢力作為合作物件的同時，又採用了宰輔集體領導的制度形式，以防範個人勢力的膨脹，避免因宰相權重而走向失控。這種集體領導制度，也是對唐人“政事堂”制度的承繼。
1、“政事堂”制度
唐初沿襲隋制，分設三省，相互制衡。三省之中，尚書省由於歷史和現實操作的原因，較早地被排擠出宰相行列，真正發揮彼此制衡作用的是中書和門下二省。
權力制衡，果然可以抑制宰相權力的膨脹，但是，意見相左，更容易相互扯皮，爭論不休，降低行政效率。
貞觀元年（627），唐太宗曾對王珪說：
國家本置中書、門下以相檢察，中書詔敕或有差失，則門下當行駁正。人心所見，互有不同，苟論難往來，務求至當，捨己從人，亦復何傷？比來護己之短，遂成冤隙。或苟避私冤，知非不正，順一人之顏情，為兆民之深患，此乃亡國之政也！
貞觀三年（629），唐太宗又對大臣們說：
中書、門下，機要之司，詔敕有不便者，皆應執論。比來唯睹順從，不聞違異。若但行文書，則誰不可為？何必擇才也。
從一開始，唐太宗就發現了中書與門下之間運作的不盡人意的地方，或者是相互包庇、“唯睹順從”，或者是勾心鬥角，“護己之短，遂成冤隙”。唐太宗將此提高到“亡國之政”的高度來認識，尤其是後者，可以使中樞機構陷於癱瘓。
於是，中書和門下先行集議，統一意見，就成為一種制度的需要。《文獻通考》《職官考》解釋中門下出現的必然性說：
唐初始閤中書門下之職，故有同中書門下三品、同中書門下平章事。其後又置政事堂，蓋以中書出詔令，門下掌封駁，日有爭論，紛紜不決，故使兩省先於政事堂議定，然後奏聞。開元中，張說奏改政事堂為中書門下，自是相承，至於國朝，莫之能改。非不欲分也，理勢不可復也。
從政事堂的設立到中書門下的出現，有一個發展過程。
大約在唐初高祖武德年，就已經出現政事堂議事的模式，到太宗貞觀年間，則演變成固定的制度。
最初，政事堂設在門下省，《通典》雲：“舊制，華相常於門下省議事，謂之政事堂。”
《新唐書》卷四六《百官志》亦云：“初，三省長官議事於門下省之政事堂。”
門下省為政令的審議機構，於此處議事，順理成章。
但是，三省之中，中書省掌出令權，在權力中樞裡處於最關鍵的位置，所以，中書省長官的位置越來越顯得重要，逐漸凌駕於他省長官之上。
唐高宗永淳年間、“裴炎自侍中遷中書令，乃徙政事堂於中書省”。
這是中書省長官在政事堂取得獨斷權力的標誌，意味著政事堂的群言制向一言制轉化。
政事堂初設，僅僅是宰相集體議事的-個場所。隨著政事堂議事的制度化，政事堂在議政和決策方面發揮越來越重要的作用，逐步朝著政府機構的方向演變。
中書省長官在政事堂取得獨斷權力後，集體議事的制度已經被破環，政事堂作為政府機構的功能使被突出出來。
因此，在開元十一年（723），中書令張說奏改政事堂為中書門下，政事堂印也改為中書門下印，且於其後分列吏、樞機、兵，戶、刑禮五房。從此，中書門下正式成為宰相的辦事機構，依據習慣，仍然被稱作“政事堂”。
宋代在神宗改制前、沿襲唐制，禁中設“中書門下”為宰相的治事之所，又稱“政事堂”，在朝堂西面，題榜只曰“中書”，印文行敕曰“中書門下”，平時簡稱“中書”，與樞密院並舉，稱為“二府”。並以他官判省事，稱“同中書門下平章事”，乾德二年（964）設參知政事以為宰相副職。
2、從政事堂到宰輔集體領導制
宋太祖從孤兒寡母手中奪得政權，內部存在著新舊政權交替、穩定政局的難題，外部又必須面對北漢、南唐、契丹等等強敵環伺的危難局面，百廢待興。
在這多事危亡之秋，所採用的手段也是臨時性的應急措施，宰輔集體領導制等等規範化的制度，還未被納入考慮的範疇。
首先，太祖為了保持從周室合法獲取皇位的正統承繼形象，保留了周世宗時期的三位宰相範質、王溥、魏仁浦，卻將真正的中樞權力操縱在自己和個別心腹（如趙普）之手中。
乾德二年（964）正月，範、王、魏三相併罷，同月，趙普拜相。一直到開寶六年（973）八月，太祖對趙普信任有加，中書只有趙普獨相，這段時間持續將近10年。
顯然，在這一階段，宰輔集體領導制並未得以建立，這僅僅是從唐代到宋代的一個制度過渡期。
宰輔集體領導制的形成是以參知政事的設立為標誌的。
乾德二年（964）四月，太祖為趙普置副手，稱參知政事。
“不宣制、不押班、不知印、不升政事堂”。趙普恩寵衰替後，集體領導制也相應地發展健全起來。
開寶六年（973）六月，太祖連下數詔，使參知政事獲得了與宰相共同議政、輪流執政的權力。趙普罷相後，既以薛居正、沈義倫為相，以盧多遜為參知政事。
至此，宰輔集體領導制正式得以確立。
集體領導制大致貫徹兩條原則：
第一，宰輔集體議事制。
國家重大事務皆由中書宰輔或二府大臣集體議定，然後奏報批准。
第二，宰相“分日知印”、輪流當筆。
這就使得每位宰相在處理日常政務時、具有了同等的權力。有時，參知政事也參與到這個行列之中，如《長編》卷三七四載：中書省言，“尚書省文學，自來左右僕射輪日當筆”。且“詔令左右丞權輪日主印當筆。
為了保證集體領導制的順利貫徹實施，一般說來需要宰相之間政見的大政相同。
任用二位矛盾對立者同時為宰相，顯然無法協調工作。慶曆七年（1047）二月，進陳執中為昭文相，三月，召夏竦為集賢相，越三日，即改命夏竦為樞密使，因為“諫官御史言：竦與執中在永興嘗議論不合，不可同為宰相。故改名焉。”
3、宰相人數
宋代宰相常設二員。北宋前期，大致設昭文相和集賢相，史館之職一般都是兼任。
偶爾有設三相的時候，除宋初特殊情況外，太宗於開寶九年（976）十月登基，以薛居正為昭文相、沈義倫為史館相、盧多遜為集賢相，薛居正去世後，又以趙普為昭文相代替，三相併設的局面一直延續到太平興國七年（982）四月。
仁宗至和三年（1055）六月，以文彥博為昭文相、李沆為史館相、富弼為集賢相。到神宗改制，以左右僕射為宰相，後又更名為太宰和少宰、左右丞相等，宰相員數就再也沒有超過二人。
參知政事的員數則在二到四人之間。宋初曾一段時間維持一相（趙普）三參（薛居正、沈義倫、劉熙古）的局面。
薛居正、沈義倫、盧多遜並相期間，又不設參知政事（三相無參政）；文彥博、李沆、富弼並相期間，只有程戡一位參知政事（三相一參）；至道三年（997）還出現一相（呂端）四參（溫仲舒、王化基、李至、李沆）的情況。
神宗改制後，以門下侍郎、中書侍郎、尚書左丞、尚書右丞取代參知政事，實際上是設定二相四參。
南宋恢復參知政事名稱後，員數又在一到三人之間搖擺。
宋代中書或三省宰輔的員數，最為常見的是二相二參。
元祐二年（1087）七月，右僕射呂公著說：
“今三省職事，與舊日中書一般，中書宰相、參政，本以四員為額。”
如有伸縮，大約也保持在三到六人之間。
4、宰相的任期
宋代宰相的任期，沒有年限的規定。任期長的達二三十年短的僅數月，如史彌遠居相位二十六年，杜衍則只有四個月。
宋代多數宰相的任期都在一年以上、五年以下，任期二三年的最為常見。
元祐年間左僕射呂大防任期滿三年以後，便向太皇太后乞退，並說：
“姚崇、宋璟作相亦不過三年，本朝呂夷簡雖三人，然每亦不過三年。”
呂大防引用從唐到宋的例項，說明三年以內的任期是很正常的。
許多人則是數次入相。
宋代四度入相的有蔡京；三度入相的有趙普、呂蒙正、寇準、王欽若、召夷簡、張士遜、文彥博等人；二度入相的有李昉、張齊賢、向敏中、王曾、李迪、陳執中、富弼、王安石、範純仁、趙挺之、朱勝非、呂頤浩、張浚、趙鼎、秦檜、湯思退、陳康伯、史浩、曾懷、鄭清之、喬行簡、吳潛等人。
一般說來，皇帝有才幹，能夠控制住二府班子，而且又信任宰相，宰相在位的時間就比較長，容易出政績。
這種情況大都發生在北宋初期和中期，李漵舉的所有例子都是北宋前期的。
王旦任宰相時問較長（1006一1017），魏野因此獻詩曰：“太平宰相年年出，君在中書十二秋。”
北宋末年以來，任相已經失去客觀標準，宰相的任期，或者因皇帝的疑忌而比較短暫，或者因為權相矇蔽帝王而過於長久。任期久者如蔡京、秦檜、史彌遠等。
任期短者在南宋時表現尤為突出，高宗時御史周葵批評皇帝任宰相不專雲：
“陛下即位，已相十許人，其初皆極意委之，卒以公議不容而去，人臣亦無固志。”
《石林燕語》卷二統計說：
“本朝宰相，自建隆元年至元祐四年，一百三十年，凡五十人；自元祐五年至今紹興六年，四十六年，凡二十八人，幾倍於前也。”
宰相專權，一定程度上操縱了皇帝，那麼，宰相在位往往演變為終身制，這決不是一種正常態。而且，容易將國家拖入危險的深淵。
此時宰相的權力大都失控，權力機制失去平衡，政局的黑暗隨之而來。這種情況大致發生在北宋末年和南宋時期。
5、兩宋宰相任期變化的原因
總體上來看，兩宋宰相任期經歷過“長——短——長”的變化過程。
北宋中期以前，皇帝與宰相之間有較好的合作關係，宰相任期相對穩定，時間也較長，北宋中期以後至南宋孝宗時期，皇帝與宰相之間的猜疑加深，雖然出現過秦檜這樣個別的權相，但多數宰相皆不安於位，宰相人選更換頻繁。
南宋後期，權相更迭執政，朝綱失常，宰相的任期有時變得不受時間限制。
參知政事的任期與宰相的任期比較，相對短暫。參知政事如得皇帝寵信、把持實權，總是很快升遷到宰相的位置上來。如王安石任參知政事僅一年多時間即拜相，秦檜任參知政事只有六個月即拜相。
北宋初年，皇帝與宰輔同心同力，政府機構比較穩定，呂餘慶和薛居正的任期就與趙普獨相時間相始終，將近十年。
一般說來，參知政事的任期大約在二三年之間。宋代在兩種情況下參知政事的任期特別短暫，一是家國危亡、兵荒馬亂之際，即北宋和南宋末年；一是宰相擅權時期。
宰相檀權，大都發生在北宋末年和南宋時期。北宋末年，未經戰亂，制度比較健全，雖有宰相蔡京擅權，但獨相獨權的局面持續並不長。
崇寧元年（1102）七月至崇寧四年（1105）三月和大觀元年（1107）正月至大觀三年（1109）六月，蔡京約總共獨相五年半時間。
南宋宰相獨相獨權的時間既長、出現又頻繁，參知政事一度時期內如走馬燈，更換頻仍，一定程度上成為一種擺設。
秦檜紹興八年（1138）三月再入相，拜右僕射，紹興十一年（1141）六月進為左僕射，一直到紹興十五年（1155）十月致仕，獨相18年。
在此期間，一共更換了20位參知政事，依次為劉大中、孫近、李光、樓炤、王次翁、範同、万俟卨、程克俊、李若谷、段拂、詹大方、餘堯弼、章夏、宋樸、史才、魏師遜、施鉅、鄭仲熊、湯思退、董得元。
其中，任期在一年以內的12位，最短的李若谷任參政只有一個月，最長的王次翁任參政二年零九個月，越到後來更換越頻繁。
（正文完）
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