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1、災荒的預防——倉儲制度

宋朝相當重視災荒預防工作，建立了從中央到地方的倉儲備荒體系。

大體而言，這些倉儲可分為全國性和地方性兩種。

（1）全國性倉種。

是指由宋廷直接下詔建立、行政關係上直接隸屬中央的倉種，包括常平倉、義倉、惠民倉、廣惠倉、豐儲倉5種。這類倉儲大多分佈廣泛，具有全國性特徵，故以全國性倉種名之。

（2）地方性倉種。

是指由各地自行設定、經費及管理都由地方負責的倉種。

其名目繁多，如社倉、平糴倉、永利倉、州濟倉、平止倉、通惠倉、廣濟倉之類。這類倉種除少數如社倉、平糴倉之外，大多僅侷限於一地一處，具有地方性特徵，故以地方性倉種名之。

其中，社倉雖經朝廷大力推廣，遍及各路，但行政隸屬關係仍為地方自理與民間自我管理，經費籌措也主要靠地方自籌與民間捐贈，因而也歸入此類。這類倉儲總數可達二十餘種。

透過建立從中央到地方的倉儲系統，兩宋時期，在全國各地形成了一個較為完整的倉儲備荒體系。

中央方面，常平倉主要用於饑荒期間的賑貸和賑糶，也兼帶負責一些平時的濟貧活動；義倉主要用於饑荒期間的賑給，在部分地區也用於青黃不接時節的賑糶；惠民倉與常平倉功能有些類似，主要用於饑荒期間的賑糶，但分佈不及常平倉廣泛；廣惠倉則主要用於平時的濟貧，基本上是每年冬季無償發放賑濟糧，物件則主要限於城市中的貧民；豐儲倉帶有戰備糧的性質，但也用於饑荒期間的賑給。

不過，隨著中央財力日見匱乏，以上5種倉儲逐漸衰弊，特別是南宋時，導致各地紛紛興建屬於地方財政的地方性倉儲。

在這些地方性倉儲中，大體以賑糶為主，部分帶有賑貸功能，而很少有賑給的，主要原因在於地方財力有限，賑糶及賑貸可保持倉儲的長久運作。

2、賑災救荒行政

（1）機構設定

宋朝負責災荒救濟的機構有數種，常見的有各路轉運、常平、提刑三司，是行使賑濟權力的主要部門和常設機構，其所派遣的使者稱為部使者，在兩宋有關賑濟的文字記載中，部使者一般多指前兩者，尤其是常平使者。

臨時負責賑濟的有安撫使與廉訪使。此外，便是非專職但卻必不可少的地方官。

其中，轉運司主管一路財賦，權力較大，賑濟所用糧食等物，往往要靠其措置轉運，故地方上的賑濟事宜多有其參與。此外，地方長官的報災申請往往也要經過轉運司批准。

常平司主管常平倉、義倉、廣惠倉等事，並負責接受地方上的報災，調配賑濟糧食物品，以及核查賑濟事宜等。

提刑司參與災荒賑濟事宜，主要是在兩種情況下：

一是本路無常平而代行其責；

二是宋人認為，災異頻發為冤獄過多所至，故一旦發生災荒，往往需要刑獄官負責清理獄政，提刑司也連帶負責部分賑濟工作。

地方官方面，凡州、府、縣各級長官，都要負責賑濟事宜。諸如災傷的檢視、民戶的抄札、災荒的申告、賑濟物的發放等，都由地方官負責落實。

（2）行政程式

從災荒申報，到災荒檢查、實施賑濟，宋朝都有較為嚴格的規定，形成一定的行政程式。

該程式大致包括三部分：訴災、檢放、抄札。

訴災：

民戶遭災後，首先向縣官司報告，是為“訴災”。民戶訴災有一定的時間限制，大體上夏災以四月三十日，秋災以八月三十日為限，過時不予受理。

南宋孝宗淳熙年間（1174一1189），頒佈了稱為《淳熙令》的訴災令，對訴災的格式等細節問題作了統一規定。

檢放：

民戶訴災後，由官吏檢查災傷，確定放稅分數，此為“檢放”。檢查災情由縣一級官員負責初查，州一級官員負責複查。放稅原則視災傷程度而定，如災傷2分，則放稅2分；災傷5分，則放稅5分。在確定放稅分數的基礎上，7分以上實行賑給，7分以下實行賑貸。至南宋紹興二十八年（1158）以後，改為放稅5分以上即許賑給。

抄札：

災傷核實後，一面向上申告，先行放稅，一面則要登記受災人口，以備賑濟之需，此為“抄札”。該項工作一般由縣級官吏出任，稱為“抄札賑恤官”。抄札之後，便可根據登記名冊進行賑濟。

賑濟中常見的方式是賑給和賑貸，通常以糧食為主。賑給數額通常是大人每日2升，小兒每日1升；賑貸數額通常是每人3鬥或5鬥。

（3）賑災救荒措施

從性質上區分，宋朝的賑災救荒措施可分為三大類，即行政性措施、市場性措施和動員民間力量的數荒。

所謂行政性措施，是指屬於政府行政職能內的賑濟方式。

從經濟的角度看，它以單方面的施與為特徵，較少考慮經濟效率，更不求回報；從政治意義來說，屬於王權的仁政表達，具有一定的象徵意味。

所謂市場性措施，是指利用價格槓桿，以供求關係為依託，符合市場規律的賑濟方式。

它更多地考慮到經濟效率，並注重利用價值規律的槓桿作用，以賑災救荒為目的，目的性更強。所謂利用民間力量的救荒措施，是指動員民間力量進行賑濟的方式，國家在其中主要充當組織者，而不是物質承擔者。

行政性措施：

主要包括賑給、賑貸、賑糶、居養、移民就粟、募兵、倚閣、蠲免、免役、寬禁捕等。

其中，最為常見的是賑給、賑貸、賑糶三種。

簡單地說，賑給，是指將救濟物品無償提供給受濟者的方式，包括放賑、賑給等名目。

主要賑給食物等生活必需品，目的在於幫助災民度過臨時性的生活困難。

賑貸，是指將救濟物品（通常為糧、種）以借貸的方式暫時性給予受濟者，以幫助其擺脫困境的方式。

賑糶，是指將救濟米粟減市價賣於受濟者的方式，屬於有償賑濟。

市場性措施：主要包括罷官糴、弛禁榷、招商（減商稅）、以工代賑、禁遏糴等。其中最主要的是招商和以工代賑。

簡單地說，招商，即災荒期間利用商人力量平抑物價的做法。

其特點在於不用行政手段強迫商人就範，而是允許商人牟利，透過商人自發的求利行為使物價取得自然平衡。政府所要做的只是向商人發出有關資訊，不抑物價、不強迫商人糶賣即可。

作為招商的配套措施，減商稅是指對販往災荒地區的物品，尤其是糧食，給予減免商稅的優惠，以鼓勵商人積極向災荒地區販運糧食等賑災數荒物品。

以工代賑，即透過興建工役，使饑民得以依靠自己的勞動獲得報酬的有償賑濟方式。

為此，宋廷制定了有關法規制度：

“自今災傷用司農常法振救不足者，並預具當修農田水利工役募夫數及其直上聞，乃發常平錢斛募饑民興修。不如法賑救者，委司農劾之。”

動員民間力量：主要指勸分或勸糶之法，即勸諭有力之家無償賑濟貧乏，或減價出糶所積米穀以惠貧者的做法。有時兩者難以區別，統稱勸分。

宋朝行此法始見於宋真宗天禧元年（1017），此後，逐漸形成制度，各地一遇災荒，往往行勸分之政，將勸分視為荒政的一部分，尤其是越到後來越依賴勸分。

3、對流民的救濟與安置

（1）流民救濟與就地安置

為防止流民向流經地區擴散，並最終妥善解決流民問題，宋朝制定有專門的流民救濟法規，即“災傷流移法”。

從兩宋歷次對流民的救濟實踐來看，該法的主要內容為：

流民所過州縣，地方官須負責籌措宿泊，就地賑濟，然後發給券歷，遣返還鄉。

就地賑濟的具體方式包括無償賑給、有償賑濟、臨時收容三種。

其中，臨時收容主要有兩種情況：

一是冬季天氣寒冷，流民無法過冬，乃於官屋、寺觀等處臨時收容；

二是為避免流民湧入市鎮村落，形成疾疫，乃於空曠處搭建棚屋，將流民臨時集中收容。就地安置的主要方式是無償給予或租佃土地給流民，使其在家鄉以外的地方安居下來。

如慶曆八年（1048），流民大量湧入京東一帶逐食，富弼向朝廷請求，將京西一路荒地分配給流民，使其在異地安置下來。

（2）流民的遣返與復業安置

按照“災傷流移法”的規定，宋朝遣返流民一般採用自願原則。凡願還鄉的，或者發給一定數量的口糧，或者發給路券，沿路憑券領取食物接濟，以使其能夠順利返回。

但是，儘管政府希望流民都能歸還本籍，併為此做了不少努力，但仍有不少流民不願返鄉。

不願返鄉的原因主要是擔心兩個問題：

其一，家鄉土地已經失去，還鄉後無以為生；

其二，積年逋負未除，不敢還鄉。

為此，宋朝政府採取了一系列措施，以鼓勵流民返鄉，開展恢復性生產。其主要措施包括給食、給屋、給田、還田、借貸牛種、免除積欠、減輕賦稅等。

4、常規性賑災辦法

（1）季節性濟貧恤窮行政

冬春季救飢

每逢冬春兩季，貧民由於缺少工作機會，糧食積蓄也往往告罄，導致生活陷於困境；同時，原有的乞丐乞食更為不易，瀕臨絕境。為此，宋朝政府每於冬春兩季實行季節性救飢活動，以助貧困人口度過時艱。從救濟方式上看，可分為惠養乞丐和賑濟貧民兩種。

惠養乞丐：為了解決冬春兩季乞丐的生活問題，北宋元豐年間（1078一1085）頒佈了“元豐惠養乞丐法”。

其內容為：

每年十月差官檢查轄內乞丐，登記註冊；每人每日支給米豆共1升，小兒減半，每3日1支；起自每年十一月初，止於次年三月底。所需經費主要來源於義倉、廣惠倉和常平倉。除了支給米豆外，還有一部分乞丐有幸得到機構收養。

北宋初年，東京開封府（治今河南開封市）設有福田院，主要用於收養乞丐。元符元年（1098），宋廷頒行“居養法”，各路均以官屋設定居養院，專門收養乞丐。

南宋以後，各地多設有養濟院之類的機構，主要用於收養乞丐。不過，由於這些機構規模經費有限，往往不能盡數收養，有相當一部分屬於冬季收養、春暖以後則予放罷的季節性收養者。

對這部分人的收養，起初沒有確定的起止時間，只是“自來系遇冬寒收養，至春暖放散，即無立定放散月日”。紹興四年（1134），朝廷就此徵詢尚書省意見，最後定為每年二月底放散。

賑濟貧民：

對於不屬於乞丐的貧民，宋朝政府的救濟措施主要有無償賑濟和有償賑濟兩種。所謂無償賑濟，包括俵散和置場賑濟。俵散，是指負責賑濟之官吏，持錢米沿門傳送到每戶需賑濟人手中。

所謂置場賑濟，是指將賑濟物品集中於一處或數處，令受濟者持證前來領取。所謂有償賑濟，主要是賑糶、賑貸兩種方式。

冬季救寒

除了食物匱乏，冬季對於貧困人口的另一威脅來自寒冷。因此，宋朝政府每於冬季實行季節性救寒活動，以解人民燃眉之急。從救濟方式上看，主要有超範圍收養乞丐和貧民、鐲僦舍錢、減值鬻炭三種。

超範圍收養乞丐和貧民：

兩宋時期，各救濟機構每於冬季對乞丐、貧民進行法定名額之外的超範圍收養，目的即在於幫助貧困人口度過嚴冬。負責機構北宋時期主要是福田院，南宋以後則是養濟院等救濟機構。

蠲僦舍錢：

坊郭戶中，許多貧民並無私家房屋，多為臨時租借公私房舍居住。

每到冬季，由於無錢或缺錢支付房錢，每每被趕逐出外，往往凍餓而死。所以，每到冬季嚴寒時節，按照慣例總要下詔蠲免公私房舍錢，以助貧民度過嚴冬。

具體規定是：

“州縣長吏遇大雨雪，蠲舍錢三日，歲毋過九日，著為令。”

減值鬻炭：

對於廣大的坊郭戶貧民來說，冬季救寒更為迫切的是能夠買到低價的柴炭，因為柴炭也同糧食一樣，一到冬季往往被人為地抬高價錢，使貧民難以過冬。

為此，宋廷常將官府的柴炭減價出賣，以惠貧民。

自宋真宗大中祥符年間（1008一1016）首次執行以後，每年三司都另行儲炭57萬斤，如常平倉體制，“遇炭貴減價貨之，即京師炭價常賤矣”。自此，遂為定製。

（正文完）

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